Un Plan Pour Mettre Fin Au sans-abrisme Dans l'histoire

Voici l'histoire d'un plan visant à mettre fin au sans-abrisme chronique aux États-Unis. Il ne s'agit pas d'une « guerre contre le sans-abrisme » sans fin, mais d'une approche méthodique pour éradiquer un problème social majeur. Chaque jour, environ 700 000 personnes sont sans domicile fixe dans le pays. Parmi elles, près de 120 000 sont des sans-abri chroniques . Ces personnes vivent souvent dans la rue pendant des années et souffrent de troubles mentaux, de problèmes de toxicomanie et de maladies graves comme les maladies cardiaques, le cancer et le diabète. Elles sont également cinq fois plus susceptibles que le reste de la population américaine d'avoir subi un traumatisme crânien , ce qui peut avoir précipité leur situation de sans-abri. Sans aide directe, beaucoup resteront sans domicile fixe toute leur vie, ce qui représente un coût énorme pour la société et pour elles-mêmes.

Dans ce contexte, la campagne « 100 000 logements » s’est fixé pour objectif de reloger 100 000 personnes sans domicile fixe de longue durée – en ciblant celles qui courent le plus grand risque de mourir dans la rue – dans des logements sociaux permanents d’ici juillet 2013. C’est l’équivalent, en matière de protection sociale, de la course de la NASA pour envoyer un homme sur la Lune. Que l’objectif soit atteint ou non, la campagne transforme la manière dont les villes appréhendent un problème souvent perçu davantage comme une nuisance que comme une urgence de santé publique.

La campagne a été lancée en juillet dernier par Common Ground , une organisation new-yorkaise, et près de 20 autres organisations œuvrant dans les domaines du sans-abrisme, des anciens combattants, de la santé mentale, du logement et des soins de santé. À ce jour, 64 collectivités y ont adhéré. 6 816 personnes ont été logées , et l'objectif de 98 000 personnes devrait être atteint d'ici la date butoir. Les organisateurs indiquent que la mobilisation s'accélère.

Le principal enseignement concernant le sans-abrisme est que lorsque les villes déploient des efforts concertés pour le réduire, elles y parviennent. New York, Denver, Wichita (Kansas) et Norfolk (Virginie), par exemple, ont considérablement réduit leur population de sans-abri, parfois de plus de moitié. Elles y sont parvenues en accompagnant les personnes sans domicile fixe vers des logements sociaux permanents, avec des taux de maintien dans ces logements oscillant entre 85 et 90 %.

Les personnes sans-abri sont souvent confrontées à des allers-retours incessants entre les urgences, les centres de désintoxication, les services psychiatriques et les prisons. Leur logement représente une économie considérable pour la société. À Los Angeles, ville qui compte le plus grand nombre de sans-abri aux États-Unis, 4 800 personnes en situation de sans-abrisme chronique – soit environ 10 % de la population sans domicile fixe de la ville – consomment chaque année un demi-milliard de dollars de services (pdf, p. 23), bien plus que les 90 % restants. À Los Angeles, proposer des logements sociaux avec accompagnement coûte 40 % moins cher que de laisser les gens à la rue.

Le changement de mentalité qui a permis de résoudre ce problème a débuté au début des années 1990, lorsqu'un groupe appelé Pathways to Housing a mis en œuvre une approche novatrice : le « logement d'abord ». Auparavant, les personnes sans domicile fixe devaient être jugées « aptes au logement » – généralement sevrées de drogues et d'alcool – avant de pouvoir prétendre à un logement permanent. En réalité, ce critère excluait la plupart des sans-abri chroniques. Pathways a démontré que le logement permanent était, en fait, la première chose dont les gens avaient besoin pour stabiliser leur vie. Aujourd'hui, cette approche est inscrite dans la politique gouvernementale.

Même si une solution au problème du sans-abrisme chronique se profile à l'horizon, les organismes de logement et autres acteurs doivent revoir leurs méthodes de travail pour la mettre en œuvre. Le problème ne se limite pas à la pénurie de logements abordables, aussi réelle soit-elle. Il réside aussi dans le fait que, même lorsque des logements sont disponibles, les services publics restent lents, complexes et opaques, et déconnectés de la réalité du terrain. Ils ne ciblent pas les personnes les plus démunies et la coordination avec les autres organismes et associations est insuffisante.

« Il n'existe aucun système conçu pour aider les personnes sans-abri à accéder à un logement », explique Rosanne Haggerty, fondatrice de Common Ground, qui a accompagné 20 villes américaines, dont New York, La Nouvelle-Orléans et Denver, dans la réduction du sans-abrisme. « Le problème n'est pas insurmontable, mais le mécanisme nécessaire à sa mise en œuvre faisait défaut. » L'objectif principal de cette campagne est d'aider les villes à établir ces liens.

Haggerty a dû en faire l'amère expérience à la fin des années 1990, après l'ouverture par Common Ground du Times Square Hotel, alors le plus grand complexe de logements sociaux du pays, et le constat de son inefficacité face au problème des sans-abris aux alentours de Times Square. En réaction, en 2003, elle a lancé le programme « De la rue au logement » et a recruté Becky Kanis, diplômée de West Point et ancienne militaire de neuf ans, pour aller à la rencontre des 55 personnes vivant dans les rues de Times Square et les convaincre d'accéder à un logement selon leurs propres conditions.

Kanis et Haggerty souhaitaient comprendre les conditions de vie des personnes sans domicile fixe ; ils furent choqués de découvrir comment elles mouraient, souvent entre quarante et cinquante ans. Si cette population avait été la leur, cela aurait constitué une crise sanitaire. Les sans-abri avaient accès au système de santé – ils fréquentaient assidûment les urgences – mais leurs maladies étaient impossibles à prendre en charge tant qu’ils vivaient dans la rue. Les médicaments pour les maladies cardiaques se perdaient. Les diabétiques n’avaient pas de réfrigérateur pour conserver leur insuline. Les médecins ne pouvaient pas assurer le suivi des patients atteints de cancer.

S'appuyant sur les travaux de deux médecins, James O'Connell et Stephen Hwang, qui avaient étudié les causes de décès chez les sans-abri, Common Ground a créé un « indice de vulnérabilité » — un algorithme permettant de classer les personnes dans la rue selon leur risque de décès.

L'équipe de Street to Home a utilisé cet indice pour cibler en priorité les sans-abri autour de Times Square et a réussi à loger toutes les personnes rencontrées, à l'exception d'une personne récalcitrante surnommée « Heavy » . « Nous avons compris que le seul moyen de loger les sans-abri chroniques était d'aller à leur rencontre et de les supplier de nous laisser les aider », explique Haggerty. Au fil du temps, Common Ground a développé la stratégie qui est aujourd'hui au cœur de la campagne : aller à la rencontre des personnes les plus vulnérables, dialoguer avec elles jusqu'à ce qu'elles acceptent de se loger (sans conditions préalables), puis leur apporter un soutien complet pour les aider à se maintenir dans leur logement et à reconstruire leur vie.

Une autre découverte de Common Ground est que les sans-abri forment un ensemble hétérogène de sous-groupes. L'organisation a mené une enquête auprès de près de 14 000 personnes en situation de sans-abrisme chronique et a constaté qu'environ 20 % sont des anciens combattants, 10 % ont plus de 60 ans, 4 % sont séropositives ou atteintes du sida, 47 % souffrent de troubles mentaux et 5 % restent sans domicile fixe car ils ne trouvent pas de logement acceptant leurs animaux de compagnie.

Cette information est cruciale, car sur plus de 20 000 offices de logement aux États-Unis, moins d'un tiers proposent des aides aux personnes sans domicile fixe. Les subventions publiques sont bien plus répandues pour d'autres groupes : « VASH » pour les anciens combattants, « 202 Housing » pour les personnes âgées, « Shelter Plus Care » pour les personnes handicapées et « HOPWA » pour les personnes atteintes du VIH/sida. Historiquement, ces importants fonds ont été sous-utilisés pour les sans-abri chroniques, car leur existence était méconnue. Désormais, il est possible d'y faire appel.

Avec de nouvelles villes qui rejoignent la campagne chaque mois, Common Ground a défini une procédure standard pour son déploiement. Une organisation locale pilote mobilise le soutien des élus, des entreprises, des associations, des fondations et des bénévoles. L'une des premières étapes consiste à recruter des bénévoles locaux pour aller à la rencontre des personnes sans-abri et mener des enquêtes de vulnérabilité, de 4 h à 6 h du matin, pendant trois matins consécutifs.

On pourrait croire qu'il serait difficile de mobiliser des gens avant l'aube, de les inciter à s'aventurer dans les ruelles et à poser des questions personnelles sur la santé d'inconnus. Bien au contraire. À Phoenix, 175 personnes se sont présentées ; à San Diego, 250 ; à Omaha, 75 ; et à Chicago, plus de 150, dont le maire Daley. À Phoenix, une fois les enquêtes terminées, les organisateurs ont demandé aux bénévoles s'ils souhaitaient faire un don – à raison de 1 000 $ par personne – pour aider les sans-abri à acheter des meubles et à financer leur déménagement. En dix minutes, ils ont récolté 50 000 $. « Ce n'était pas une salle remplie de philanthropes », a ajouté Kanis. « Il n'y avait que des bénévoles. Mais certains disaient : “Je prends en charge le monsieur en fauteuil roulant.” “On prend en charge les deux anciens combattants.” Il y a eu une ovation de cinq minutes, je crois. »

L'autre pilier de la campagne consiste à encourager les villes partenaires – qui participent à des webinaires hebdomadaires et à des ateliers d'innovation mensuels – à partager leurs connaissances sur les solutions à apporter aux dysfonctionnements des services publics. « Chaque collectivité rencontre des difficultés pour une demi-douzaine de problèmes que d'autres ont déjà résolus », explique Kanis. « Lorsqu'on présente une idée à son office HLM, une idée jugée farfelue, il est utile de pouvoir dire : "Nous essayons simplement de reproduire ce qu'a fait Baltimore…" Cela permet de contrer les prétextes qui justifient de croire que quelque chose ne fonctionnera jamais. »

Laura Green Zeilinger a joué un rôle de premier plan dans ce domaine, en pilotant les efforts du Département des services sociaux de Washington, D.C. pour réduire le nombre de sans-abri. Elle a adopté l'indice de vulnérabilité de Common Ground, recensé les personnes sans domicile fixe dans tout le district, puis repensé la procédure d'attribution de logements. Auparavant, cette procédure durait six à huit mois et nécessitait cinq visites à l'office HLM. Grâce à une présélection des candidats et à une pré-inspection des appartements permettant un placement rapide, elle a ramené la procédure à dix jours, ne nécessitant qu'une seule visite : une séance d'information, la signature du bail et la remise des clés. Résultat : en un peu plus de deux ans, 1 200 personnes parmi les plus vulnérables de Washington, D.C. ont pu accéder à un logement social permanent, contre seulement 260 au cours des quatre années précédentes.

En cas d'urgence, les gens sont capables de grandes choses. Après les inondations soudaines qui ont frappé Nashville en mai dernier, les citoyens se sont mobilisés rapidement pour loger les sans-abri qui vivaient depuis des années près des digues. Pourtant, jusqu'à récemment, le sans-abrisme chronique était considéré comme un simple désagrément, et non comme une question de vie ou de mort. Quand quelqu'un vit dans la rue depuis 15 ans, on se dit facilement : « Quelques mois de plus ou de moins ? » Mais si l'on sait que cette personne s'appelle Michael, un vétéran de 62 ans souffrant d'une maladie cardiaque, la situation est tout autre.

« Nous pensons que cette campagne va bien au-delà du simple problème des sans-abri », explique Haggerty. « Nous sommes tous très préoccupés par nos voisins qui traversent des moments difficiles. C’est une façon d’agir ensemble et d’aider concrètement les plus vulnérables d’entre nous. Et je crois que ce sentiment de pouvoir changer les choses est quelque chose que beaucoup de gens recherchent aujourd’hui. »